同志们：
　　最高人民法院与司法部联合召开的全国人民调解工作会议，对于深入贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想和中央关于维护社会稳定的一系列指示精神，进一步加强新时期人民调解工作的改革和发展，必将产生积极的推动作用。中央办公厅、国务院办公厅已发出通知，批转了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，司法部制定了《人民调解工作若干规定》。这三个文件，对于改革和发展人民调解制度，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的积极作用，具有重要的意义。刚才，最高人民法院曹建明副院长就制定和施行《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》作了重要讲话。下面，我就学习贯彻司法部制定的《人民调解工作若干规定》的有关问题，讲几点意见。

　　一、制定部颁规章的原因、过程及法律依据

　　人民调解制度是一项有中国特色的社会主义法律制度，具有重要的法律地位。我国《宪法》和《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规对人民调解工作都作出了明确规定。新中国成立以来，党和国家对人民调解工作十分重视。几十年来，在各级党委、政府的关心、支持下，人民调解工作取得了长足的发展，在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主与法制建设中作出了突出贡献，被称为维护社会稳定的“第一道防线”。目前，全国已建人民调解委员会 90 多万个，有 99% 的村民委员会和 85% 的居民委员会（社区）建立了调解组织，近 10 万个国有大中型企业和地方骨干企业建立了人民调解委员会，基本形成了遍布广大城乡的人民调解组织网络体系。人民调解员发展到 800 万人。 1989 年国务院《人民调解委员会组织条例》颁布以来，人民调解组织共调解各类民间纠纷近 8000 万件，防止因民间纠纷激化转为刑事案件７０余万件，阻止群体性械斗４０万起。仅去年就调解民间纠纷 600 多万件，以省为单位组织开展民间纠纷大排查 289 次，通过调解防止纠纷激化引起的自杀 2 万多起，防止民间纠纷转化为刑事案件 5 万多起，化解和疏导群体性上访 4 万多起。人民调解已经成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，在化解民间纠纷、开展社会治安综合治理、维护社会稳定中发挥着十分重要的作用。特别是近十多年来，各级司法行政机关、广大人民调解组织为适应市场经济条件下正确处理人民内部矛盾的需要，积极探索，勇于创新，推动人民调解工作在组织形式、队伍建设、运行机制等方面创造积累了许多新鲜经验。
　　近年来，随着改革开放的深入和利益格局的调整，社会矛盾纠纷日益多样化、复杂化，维护社会稳定的任务十分繁重，要求人民调解工作必须主动适应形势发展，在维护社会稳定中发挥新的更大的作用。但是，由于我国相关法律对人民调解协议的效力没有作出明确规定，调解队伍的整体素质还有待进一步提高等原因的制约，近年来人民调解组织的职能作用没有能得以充分发挥。这种现象的存在，既不利于及时化解纠纷，维护社会稳定，也不利于培养公民的法制观念和诚信意识。同时，增加了人民法院审判工作的压力，加重了国家司法和社会管理成本。因此，在新的历史条件下，进一步加强人民调解工作，推动人民调解工作的改革与发展就显得尤为重要和紧迫。
人民调解工作面临的问题，引起了最高人民法院党组和司法部党组的高度重视。肖扬院长和张福森部长专门就此问题交换了意见，并指示有关部门进行联合调研。在对国内人民调解及国外诉讼外调解进行充分调研、论证的基础上，最高人民法院着手起草《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，并于今年 9 月 5 日由最高人民法院审判委员会通过， 9 月 16 日公布。司法部在深入调研的基础上，于今年 6 月着手制定《人民调解工作若干规定》。制定《规定》的法律依据主要包括：一是我国《宪法》、《民事诉讼法》有关人民调解工作的规定；二是国务院颁行的《人民调解委员会组织条例》有关人民调解委员会组成形式、人员选任条件、调解工作原则、纪律和调解工作程序等方面的规定；三是中央办公厅、国务院办公厅日前批转的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及相关法律、法规的有关规定；四是在近十多年来各地人民调解工作改革创新基础上总结提炼出的具有普遍适用意义的新鲜经验。
　　《规定》征求意见稿拟定后，司法部先后下发各省（区、市）司法厅（局）征求意见，召开了 9 省（区、市）司法厅（局）长座谈会，并征求了最高人民法院和有关法学专家的意见。在充分听取意见和建议的基础上，先后几易其稿，形成了目前的《人民调解工作若干规定》，并于今年 9 月中旬经司法部部长办公会第十八次会议审议原则通过， 9 月 26 日由张福森部长签发司法部第 75 号令发布。

　　二、部颁规章的主要内容

　　（一）进一步明确和拓展了人民调解的工作领域。

　　人民调解工作的主要任务是调解民间纠纷。八十年代以来，广大人民调解组织根据“改革、发展、稳定”大局的需要，积极开展了民间纠纷预防和防止纠纷激化工作，并形成了“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针。各地从实际出发，坚持“抓早、抓小、抓苗头”，广泛深入地开展民间纠纷排查、纠纷专项治理、联防联调、创“四无”（无因民间纠纷激化引起的自杀、凶杀、群体性械斗、集体性上访）和“护城河工程”等形式多样的活动，努力将民间纠纷化解于激化之前、消灭在萌芽状态，为维护社会稳定作出了独特的贡献。部颁规章充分总结了这一经验，在第三条关于人民调解委员会任务的规定中，增加了“防止纠纷激化”、“预防纠纷发生”的内容。
　　随着改革的深入和社会的发展，民事关系主体日趋多元化，导致民间纠纷的范围越来越广，内容越来越复杂，表现形式越来越多样化。近年来，广大人民调解组织在调解公民之间发生的各种民事纠纷的基础上，积极参与调解了大量的公民与法人之间、公民与其他社会组织之间的民事纠纷，为维护当地的社会稳定发挥了积极作用。因此，部颁规章第二十条规定：“ 人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。这些纠纷在性质、内容和表现形式上都符合民间纠纷的特征，应当也完全可以纳入人民调解工作的范围。同时，为了科学界定人民调解工作的职责，也为便于实践中操作，部颁规章对人民调解组织不得受理调解的纠纷范围也作了界定。

　　（二）巩固、发展和完善多种形式的人民调解组织。

　　多年来，人民调解的组织形式主要是村民委员会、居民委员会设立的人民调解委员会以及企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会。为适应民间纠纷出现的新情况、新特点和维护社会稳定的需要，近些年来，各地依据国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》，相继在行政接边地区、集贸市场、流动人口集聚地设立人民调解委员会，还有的在工会、个体劳动者协会等群团组织设立了人民调解委员会等等。这些调解组织的建立，符合民间调解制度发展的趋势，在实践中发挥了积极的作用，得到了广大群众和社会的认可和欢迎。对此，部颁规章予以认可。
　　前几年，各地相继成立了乡镇、街道“司法调解中心”或者类似的组织，将人民调解、综合治理中的社会矛盾纠纷排查调处和基层党政领导处理人民内部矛盾等几个方面的工作职能混合在一起，开展基层矛盾纠纷调处疏导工作。这在当时对于维护社会稳定、强化司法所的职能，起到了积极作用。但是，“司法调解中心”从其性质、构成、工作范围和运行机制看，它既不是严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解。随着人民调解工作的发展和依法行政的要求，特别是在最高人民法院有关司法解释出台以后，有必要将“司法调解中心”等各种形式的乡镇、街道调解组织逐步规范、纳入到人民调解制度范畴。在乡镇、街道这一层面培育发展人民调解组织，并对其人员组成、任职条件、产生办法及职责范围作出规定，一是适应新形势下民间纠纷发展的需要；二是有利于人民调解工作的改革和发展；三是符合有中国特色的社会矛盾纠纷解决机制的发展方向；四是有利于规范现有乡镇、街道人民调解工作。　部颁规章施行以后，各地要从组织、名称、工作范围、工作机制、工作程序等方面，依据新的规定对现有的乡镇、街道“司法调解中心”等各种形式的调解组织加以逐步规范，使之成为规范的人民调解组织。其主要任务是调解本辖区内村、居民调解委员会和企事业单位调解委员会调解不了的疑难、复杂的民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷。基层综合治理中对社会矛盾纠纷的排查调处工作，基层党委政府协调解决群众关注的热点、难点问题及群体性事件的工作，由乡镇、街道司法所在基层党委政府领导下，积极配合有关部门共同参与，协作联动，齐抓共管。
　　村、居人民调解委员会是人民调解工作的基础和主体，要按照《规定》的要求，促使其进一步巩固和加强。要继续加强调委会、调解小组、调解员三级调解网络建设，真正做到“哪里有人群，哪里就有人民调解组织；哪里有民间纠纷，人民调解工作就做到哪里”。要紧密结合农村基层组织建设和城市社区建设，健全调解组织，调整和充实调解人员，特别要消灭村、居调解组织空白点。要采取切实措施，实现人民调解组织建设“四落实”，就是在组织、制度、工作、报酬四个方面予以落实，努力提高村、居人民调解委员会的活力，充分发挥维护社会稳定的“第一道防线”作用。

　　（三）提高人民调解员队伍的整体素质。

　　人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、作用以及发展前途的决定性因素。近年来，在各级司法行政机关和广大人民调解组织的不懈努力下，人民调解员队伍建设不断加强，一批具有较高政治、业务素质和文化水平，年富力强的人员参加到人民调解工作中来，优化和改善了人民调解员队伍的知识和年龄结构。但是，目前人民调解员队伍素质还不能完全适应新形势下改革和发展人民调解工作的需要。
为了适应新形势下依法、公正调解的需要，部颁规章适当提高了担任人民调解员特别是乡镇一级调解人员的条件，增加了文化水平的要求。在人民调解员的选任方面，部颁规章依据中办发［ 2000 ］ 23 号文件关于“要采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部”的规定，肯定了聘任可以作为选举方式之外的人民调解员产生的一个重要方式。同时还规定可以把辖区内懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员作为选聘对象。这一规定丰富了人民调解员的产生方式，扩大了人民调解员的选拔范围，从而为人民调解员队伍的发展和队伍素质的提高创造了条件。
　　各地要切实按照部颁规章的要求，下大力气加强人民调解员队伍建设。要结合本地实际，继续完善和推广一些地方创造的“首席调解员制”、“调解人员等级制”和“持证上岗制”等好的做法和经验。要通过举办培训班、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平、文化水平和调解工作技能。要加强人民调解员队伍的思想道德建设和纪律作风建设，努力提高他们的政治觉悟、道德水准和社会责任感。力争通过长期不懈的努力，形成老中青调解员相结合、专职人员与志愿人员相结合的，有群众威望和调解水平的，高素质、讲奉献、能战斗的人民调解员队伍，为人民调解工作的加强和发展提供有力的保障。

　　（四）规范人民调解工作程序。

　　 人民调解属于民间调解，是一种基层群众自治和社会自律性质的活动，不具有公共权力的性质和职能。人民调解工作的开展，必须严格遵循依法调解、自愿平等和尊重当事人诉讼权利的原则。为了保障人民调解工作基本原则的贯彻，必须建立健全和严格遵守调解工作程序，增强规范性，避免随意性，保障公正性，实现人民调解工作的规范化、制度化。部颁规章总结了多年来各地的好经验、好做法，依据《人民调解委员会组织条例》，对人民调解工作程序作出了更为明确和较为具体的规定。
　　一是明确规定在人民调解活动中，当事人享有的权利和应承担的义务。要求人民调解委员会在调解前，应以口头或书面形式，明确告知当事人人民调解的性质、原则、效力以及当事人应享有的权利和承担的义务。在纠纷的受理、调解、达成协议的各个环节，都要将尊重当事人自愿平等的原则贯穿始终。
　　二是规定了开展调解活动的步骤和要求。部颁规章规定，纠纷的受理，可根据申请受理，也可以主动受理。但要尊重当事人是否接受调解的意愿，要做好纠纷受理登记；要审查纠纷是否属于人民调解受理范围；要求选定好调解主持人，做好调解前的各项准备工作；要求根据当事人的特点和纠纷的情况，采取灵活多样的方式方法开展耐心细致的调解工作，促使双方当事人在查明事实、分清责任的基础上互谅互让，消除隔阂，自愿达成调解协议。
　　三是把人民调解协议的订立和履行作为人民调解工作的重要环节。部颁规章规定人民调解委员会对经调解的纠纷，具有民事权利义务内容的或当事人要求制作书面调解协议的，应当制作书面调解协议，同时严格规范了人民调解协议的内容和制作要求，并注意与最高人民法院司法解释的有关规定相衔接。
这些规定的实施，将有力地保障人民调解工作原则的贯彻落实，保障人民调解工作的质量、效能和社会公信力，也有助于提高人民调解协议制作的质量和水平，广大人民调解组织必须严格按照这些规定开展人民调解活动。与此同时，要加强人民调解委员会的自身建设，建立健全岗位责任、例会、学习、考评、业务登记、统计和档案管理等各项规章制度，要建立调解场所，不断提高人民调解工作的规范化水平。

（五）改进和加强了对人民调解工作的指导。

　　 部颁规章规定，各级司法行政机关要切实加强对人民调解委员会及人民调解员的指导管理，保障人民调解组织符合规定的设立条件，保障人民调解员符合规定的选任条件；要大力加强对人民调解员的培训工作，从根本上保障人民调解活动的公正性、合法性；要加大表彰力度，对在人民调解工作中作出突出贡献的人民调解委员会、人民调解员给予适时的表彰和奖励；要积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费，协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费；部颁规章第四十三条还特别明确地规定了乡镇、街道司法所、司法助理员指导人民调解委员会工作的具体职责，对强化人民调解指导工作具有重要意义。　　
　　指导人民调解工作是司法行政机关和人民法院法定的共同职责。司法行政机关特别是县级司法行政机关和基层司法所要主动与人民法院联系，及时了解经人民调解又起诉到法院的民事案件，其调解协议被人民法院确认有效、无效或者变更、撤销的情况，认真总结经验教训，努力改进、提高调解工作质量。要争取人民法院的支持和协作，采用多种方式，有针对性地加强对人民调解员的培训，提高依法调解的水平。

　　三、认真学习、宣传、贯彻部颁规章，切实加强指导，努力开创人民调解工作的新局面

　　各级司法行政机关要高度重视，周密部署，精心组织，抓好司法行政系统、广大人民调解组织和人民调解员对部颁规章的学习、宣传和贯彻。要把学习部颁规章与学习中办、国办转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，与《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》结合起来，一同学习，一同宣传，认真贯彻落实。

　　（一）要广泛深入地开展部颁规章的学习和宣传活动。

　　各级司法行政机关和基层司法所要认真学习部颁规章，切实掌握部颁规章的各项内容，以便更好地指导工作。要重点抓好基层司法所和人民调解委员会、人民调解员的学习。积极编印学习资料，保证每一位人民调解员都有一份部颁规章文本。
　　要全面准确地理解部颁规章的内容，了解人民调解工作的性质、任务和原则，人民调解委员会的设置、组成和运行机制，人民调解员的条件、选任和工作纪律，受理民间纠纷的范围、方式和分工，调解民间纠纷的程序和要求，人民调解协议的订立和履行以及司法行政机关特别是基层司法所、司法助理员指导人民调解工作的任务、方式和要求等。与此同时，结合学习部颁规章，还要学习《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等有关人民调解工作的法律法规和规章制度，全面提高人民调解员及其他人民调解工作者的法律知识水平和实际工作能力。
　　（二）要认真贯彻执行部颁规章，保证人民调解的合法性和公正性。 部颁规章的出台，对人民调解工作提出了新的、更高的要求。各级司法行政机关要进一步结合本地工作的实际，加大指导力度，指导广大调解组织和人民调解员严格按照部颁规章的要求开展人民调解工作。要按照规章的要求，积极建立、健全各类人民调解组织；要教育广大人民调解员认真遵守规章确定的调解原则、调解纪律；在受理纠纷和进行调解的活动中，要尊重当事人的权利，严格按照规定的条件、程序和期限进行调解，以确保人民调解协议的合法性和公正性。
　　（三）要认真研究贯彻部颁规章的新情况、新问题，不断提高对人民调解工作的指导水平。 各级司法行政机关要进一步加强调查研究工作，对于各地在贯彻、执行规章过程中遇到的各种新情况、新问题以及民间纠纷新特点、新规律进行认真的分析、总结，找出带有普遍性和规律性的问题，采取切实、有力的措施加以解决；要加强分类指导，指导各地结合自身的实际有针对性地开展工作，确保实效；要注意发现、总结和推广经验，对各地在实践中探索出的组织建设、队伍建设、制度建设和业务建设等方面好的做法和经验，要及时加以总结，并进行交流和推广，努力提高人民调解工作的质量和水平，为维护社会稳定作出新的贡献。